强制执行住房公积金数据库共享问题探讨

【摘要】：对住房公积金的强制执行我国目前尚无明确规定，多地法院在此领域做了尝试性实践，但操作中存在着一些障碍和分歧，特别是在数据库共享方面一直处于停滞状态，使得检察机关的监督工作缺少数据支撑。本文立足检察工作实际，围绕规范司法提出几点建议，旨在推动强制执行住房公积金工作更为合理、高效开展。

【关键词】：数据库共享；住房公积金；强制执行；

随着住房公积金制度的逐步完善，强制执行住房公积金的案件也逐年增多。目前，最高人民法院对强制执行住房公积金并未作出明确统一规定。法院、公积金管理机构和当事人在公积金能否作为执行责任财产及执行个案中如何保障执行债务人基本生活居住条件等问题上，存在着一定的理论认识差异和实践操作分歧，由此引发了不少执行争议，影响了法院的执行、公积金管理机构的管理、政府公信力及法律权威的维护，不利于执行当事人权益的维护和执行难问题的解决。以笔者所在的山东省威海市为例，自2018年1月至2022年12月五年的时间内，申请执行住房公积金的案件达2021件，呈逐年上升趋势。当然，威海市此类案件数量增多，也与威海市中级人民法院与威海市住房公积金管理中心于2017年8月8日会签了《协作备忘录》，为本地执行住房公积金提供制度支撑有关。基于住房公积金的特殊性，其能否被法院强制执行，实践中如何具体操作，很多法律问题需要进一步明确。

一、住房公积金的法律属性

住房公积金制度是一种住房保障制度。1999年4月，《住房公积金管理条例》的施行是住房公积金制度法制化和规范化的开始。现行的《住房公积金管理条例》系2019年修正版，第二条规定“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。”第三条规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”第五条规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。” 第二十四条规定“职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：

（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的；

（二）离休、退休的；

（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；

（四）出境定居的；

（五）偿还购房贷款本息的；

（六）房租超出家庭工资收入的规定比例的。”

从上述规定可以看出，住房公积金具备长期性、保障性、互助性、受限性的法律属性。

二、强制执行住房公积金的可行性探讨

从本质上说，对住房公积金的强制执行反映了特殊财产转让限制性与司法处置之间如何协调的问题，亦即特殊财产转让的限制性规定能否约束法院的执行行为。从现有法律、行政法规、司法解释中，找不到执行住房公积金的直接法律依据。法院在强制执行时，一般会考虑被执行人的住房公积金是否符合法定的提取条件，在不符合提取条件的情况下，能否突破条例规定，对被执行人住房公积金进行扣划清偿债务，具体司法实践中各地法院的认识和做法各异，存在两种截然相反的观点：

一种观点认为实行住房公积金制度，无论从资金来源的构成看，还是从其最终要实现的目的来看，均可以定性为其所有人生活所必需部分，如果将其视同为一般财产作为强制执行的标的物，无疑会与立法精神相违背，并使其应将实现目的清除殆尽。《住房公积金管理条例》设置住房公积金提取条件，是为了给职工提供最低住房保障，住房公积金不仅仅是职工个人财产，还兼具福利性、保障性功能。人民法院在执行案件时，查封、冻结或扣划住房公积金用于抵偿当事人有关非住房消费类债务，改变住房公积金的使用性质，违背了《住房公积金管理条例》规定，按照条例第五条关于“任何单位和个人不得挪作他用”的规定，在条例规定的使用范围以外，住房公积金不得作为被强制执行的标的物。

另一种观点认为，住房公积金虽然是专款专用的基金，但其所有权属于个人，实质系个人财产。根据《民事诉讼法》相关规定，在被执行人拒不履行法律文书确定的义务时，人民法院有权作出扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产的决定。因此，住房公积金应当可以作为被执行的对象。《民事诉讼法》属于法律且是上位法，《住房公积金管理条例》属于行政法规是下位法，根据上位法优于下位法的原则，住房公积金不能被排除在强制执行的范围之外。人民法院执行已有充裕居住房屋条件的被执行人的住房公积金存款，这并不降低被执行人的居住水平，也不影响被执行人的住房秩序。相反，将被执行人闲置的住房公积金存款用于清偿债务，则更能发挥该项公积金存款的应有效用，使权利人的合法权益得到应有的及时救济。

笔者查阅了最高人民法院此前就住房公积金强制执行相关问题的答复。在（2006）执他字第9号对福建省高级人民法院的请示答复：“依据《住房公积金管理条例》第三条的规定，住房公积金是职工个人缴存或其所在单位为其缴存的住房储备金，虽属于职工个人所有，但适用范围上受严格限制。因住房公积金问题复杂，涉及面广，政策性强，在法律、法规未作出进一步明确规定前，不宜轻易强制执行。对你院请示的个案，请根据上述精神自行处理。”（2012）执他字第5号对山东省高级人民法院的请示答复：“住房公积金问题复杂，涉及民生，政策性强。在法律、法规未作进一步的明确规定之前，关于住房公积金的执行问题，执行法院应确保住房公积金对案涉当事人的基本住房保障功能，在充分调查研究的基础上，本着审慎原则，依法妥善处理。”（2013）执他字第14号对安徽省高级人民法院的请示答复：“根据你院报告中所述事实情况，被执行人吴某某已经符合国务院《住房公积金管理条例》第二十四条规定的提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件，在保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下，执行法院可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行。”从答复精神可见，最高人民法院的态度虽然较为保守，但对强制执行住房公积金并未明确禁止。

笔者认为，住房公积金性质复杂，既为个人所有，又被强制管理；既强调个人缴存，又强调资金聚集；既要满足个人需求，又要坚持共同利用，全盘考虑，正反兼顾，融会贯通，在“个人所有”和“社会保障”两个极点之间取得平衡，必须双管齐下，既科学设定住房公积金的可执行条件，又引入“执行但不提现”的执行方法。如此，既能扩大住房公积金的使用范围，促进住房公积金的价值发挥，又能使强制执行对住房公积金互助性和社会保障性的影响减至最小。从现行规定来看，强制执行住房公积金具备可行性，但作为受限制的个人财产，住房公积金的强制执行应当受到一定的条件约束。

三、强制执行住房公积金的司法实践现状

笔者通过大数据排查获取了全市5年来申请法院强制执行住房公积金的案件信息。通过对2021件执行案件的梳理发现，强制执行住房公积金的案件类型主要集中在离婚析产、民间借贷等涉及的金钱给付案件。因为住房公积金虽系个人财产但个人无法直接占有，只要查封公积金账户，每年均可执行到相应的数额。如孙某与连某离婚后，连某的住房公积金被连续强制执行了11年，妥善解决了孩子抚养费的支付问题。再如王某在刑事案件中被判处罚金1万元，以无财产为由拒不缴纳，法院强制执行了其住房公积金，维护了司法权威。

从上述案件可见，法院强制执行住房公积金有正面积极作用，但检察机关在监督过程中也发现执行过程暴露出一些问题，可归结为以下三点：

1.住房公积金的执行缺乏统一有效的规范指引。

当前执行住房公积金的堵点在于法院与公积金管理部门认识不一。有的公积金管理部门认为其并非金融机构也不是收入发放单位，没有协助法院执行的义务，拒绝法院的扣划要求。有的地方公积金管理部门虽然配合法院强制执行，但基于自身职责和部门规定，提取程序与手续过于复杂，给法院执行带来了障碍。有的公积金管理部门则一律配合法院提取、划拨，又滋生了利用法律诉讼骗提住房公积金的违法犯罪行为。法律的缺位，造成了住房公积金的执行乱象。

2.住房公积金没有明确执行原则和限制。

有些法院为了提高案件执行率，只要被执行人住房公积金账户有余额，就一律予以扣划。如有些案件被执行人为国家机关、企事业单位人员，虽然其住房公积金有余额，但该群体有固定的工资收入，不应先予执行其住房公积金。强制执行住房公积金应坚持穷尽执行措施原则和保障被执行人基本居住条件原则来限制执行行为。如威海市中级人民法院与威海市住房公积金管理中心会签的协作备忘录明确规定了执行除外条件：(一)经人民法院核实,并在协助执行通知书中注明被执行人(家庭)无住房且正在租房居住的;(二)经住房公积金管理中心核实,被执行人(家庭)的住房正处于偿还住房公积金贷款的。

3.住房公积金的执行缺乏良性配合机制。

强制执行住房公积金需要法院、住房公积金管理部门的协作配合。有的地区因为部门间的衔接不畅，数据共享不够到位，执行住房公积金的难度较大，造成群众对法院不满引发上访隐患。近年来包括笔者所在的山东省威海市在内的全国多地法院与当地的住房公积金管理部门沟通协调，联合发布了强制执行住房公积金的相关文件，建立了住房公积金执行协作联动机制，为强制执行住房公积金工作的良性开展提供了部门联动保障，但在共享公积金大数据方面依然进展缓慢。

四、规范强制执行住房公积金工作的建议

民事执行的顺畅进行是法治发达程度的重要标尺。强制执行住房公积金是司法裁判实务发展的必然趋势，但由于目前法律和制度的不健全导致了住房公积金执行的冲突和障碍。在新的历史条件下如何破解这一难题，笔者提出以下几点建议, 以供借鉴。

1.统一执行规范和程序。

尽快立法，在提供强有力法律支持前提下，对强制执行住房公积金的程序予以明确。住房公积金管理部门不是具备扣划权限的金融机构，不能成为拒绝配合法院执行的理由。人民法院应依据生效的执行文书向住房公积金管理部门发函，查询被执行人的住房公积金余额，待确定账户有余额时，再向住房公积金管理部门发放协助支取的执行通知书，公积金管理部门收到人民法院的协助支取的执行通知书后，向公积金存放的相关银行发出支取公积金通知书；最后由人民法院执行部门向公积金存放的相关银行出具划扣公积金账户余额的相关文书。

2.明确执行条件和方式。

必须明确住房公积金的执行是在无其他财产可供执行或者查封的财产不宜处分的条件下才可以进行。充分调查是否因强制执行住房公积金而影响被执行人本人及其所抚养家属生活所必需的住房，以兼顾住房公积金的保障性功能。另外，结合实际情况采取不同的执行方式：对被执行人住房公积金账户内有足量存储余额的，可予以扣划；对暂时不符合提取条件或余额不足以实现执行标的，可予以冻结；经双方同意，也可在申请执行人和被执行人双方对住房公积金的权属进行转移，以继续发挥住房公积金的法律属性。

3.加强部门间的协作配合。

在新的时代背景下，实现大数据共享才能满足高质量发展的需要。司法机关与住房公积金管理部门需要进一步打通壁垒，实现信息共享，简化程序，使执行工作顺畅高效。法院与公积金管理部门建立网络财产查控核信息共享机制，加强软硬件建设，通过数字赋能，有效提高法院执行工作效率，进而节约司法资源；检察机关建立数字监督模型，全流程监督强制执行活动，通过大数据比对及时发现公积金缴存及提取的异常，对违规套取行为严厉打击；住房公积金管理中心发现有恶意套取住房公积金的，及时向司法机关移送线索；人民法院在执行住房公积金过程中以及检察机关在履行裁判结果监督和执行监督职责过程中发现有利用虚假诉讼等违法手段套取住房公积金的，及时予以制止和纠正，推动住房公积金的规范管理；建立定期会商机制，在执行过程中出现的新情况新问题,法检两家及相关行政主管部门共同协商解决，尽早堵塞操作漏洞，消除风险隐患。

责任编辑：广汉