行政非诉执行和解的检察监督实践证成和数字化场景构造

　　【摘要】：行政强制法第42条规定的执行和解内容，在行政非诉执行案件中同样适用。不具有强制执行权的行政机关可以在法院的主导下，在检察机关的监督下和当事人达成执行和解协议。为了避免执行和解权滥用，执行和解应当公开并接受其他监督。检察机关可以通过打造行政非诉执行和解检察监督数字化平台，形成“行政处罚审查监督→行政机关申请强制执行监督→法院裁定审查监督→执行和解审查监督→执行到位审查监督→评价反馈全流程监督”，辅助智能预警系统，完善行政非诉执行和解检察监督闭环。

　　【关键词】：行政非诉执行 执行和解 公共利益 规范化 检察监督数字化平台

　　一、问题提出

　　行政强制法第42条 规定了执行和解的内容，但在实践中如何操作是一大难题。尤其是不具有行政强制执行权的行政机关申请强制执行后，行政相对人申请执行和解，能否适用执行和解以及适用模式如何，需要深入探讨。行政强制法第42条的规定对于如何实施行政强制执行和解，亦缺乏配套的可操作性的规程和具体办法。执行和解的范畴是否包含行政非诉执行？非诉执行和解的主体如何确定？在非诉执行和解中界定国家利益和公共利益损害的标准方式？非诉执行和解权如何避免权力寻租？检察机关作为国家利益和公共利益的代表能否介入行政非诉执行和解监督？都是亟需解决的一系列法律问题。在此基础之上，设计一套制度模式，规范行政非诉执行和解的操作规程，或者增量开发一套数字化检察监督平台场景，激活执行和解法律条款，进而促进行政非诉执行和解规范化运作，值得系统深入地探讨并“一揽子”解决。

　　二、案例简介

　　2019年嘉兴市生态环境局嘉善分局针对某企业因环保违法问题，作出了对企业处罚96万元，对责任人处罚5万元的行政处罚决定，并告知该企业和个人逾期不缴纳罚款将实施加处罚。在处罚决定作出后，该企业法定代表人离世，工作衔接出现断档，加之疫情影响，某企业期限内未缴纳罚款，行政机关遂作出了加处罚101万的决定。某企业既未申请复议，也未提起诉讼，法定救济期限届满后，嘉兴市生态环境局嘉善分局于2020年5月申请人民法院强制执行。在法院作出准予强制执行决定后，该企业继任法定代表人（原法定代表人的丈夫）提出减免申请，理由为企业出现特殊情况（法定代表人死亡），又因为疫情影响，经营一直比较艰难，如果再缴纳加处的罚款101万共计202万元，企业必然会陷入破产境地，请求能够通过合法合规的途径减免加处罚款。考虑到本案为行政非诉执行案件，并未经过行政诉讼，未产生两造对立诉讼形态，因此法院直接适用行政诉讼法第60条的调解条款化解争议缺乏明确的法律依据，存在风险。但考虑到本案有涉疫情等特殊情况，本案承办法官、行政机关和检察机关还是希望通过能动履职，采取行政强制法第42条执行和解的依据来妥善化解本案争议，可是因为本案涉及加处罚款的金额较大，为避免权力寻租风险和处理不当可能带来的司法责任，该案法律争议仍然较大，一直处于审慎探索阶段。基于上述情况，本案至少存在四个方面的法律问题需要解决：1.不具有强制执行权的行政机关申请法院强制执行的行政非诉案件，能否适用行政强制法第42条开展执行和解；2.行政非诉案件进入强制执行环节，签订执行和解协议的是法院和行政相对人还是行政机关和行政相对人；3.执行和解协议中，“行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下”这一语境中，如何界定公共利益；4.如何避免行政机关和当事人达成攻守同盟进而选择性签订执行和解协议。

　　三、行政非诉执行和解的检察监督实践证成

　　（一）不具有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行的行政非诉案件依照法律可以开展执行和解。根据行政强制法第四章第34条的规定：具有行政强制执行权的行政机关适用本章规定。行政强制法第42条正是规定在第四章节中，有人认为从体系解释，这即意味着执行和解不适用申请法院强制执行的行政非诉执行案件，单纯从法律条文来看，确实可能推出没有强制执行权的行政机关不能适用执行和解的规定。但该观点考虑不够全面，实践中，大多数案件都系行政机关申请法院强制执行，具有自行强制执行权的机关较少 。如果按照上述观点，这就意味着行政强制法第42条适用的情形不会太多，该条款将很大程度上成为僵尸条款。且目前行政非诉领域的争议越来越多，执行到位率也不容乐观，加之疫情影响，更需要系统全面考虑，能动履职服务“六稳六保”，开辟一条实质性化解非诉行政争议的路径很有必要。

　　2017年修正的行政诉讼法第60条规定，涉及行政赔偿、行政补偿和行政机关自由裁量权范围内的可以调解，但调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。这一规定改变了之前行政诉讼一律不得调解的单一、刚性、刻板规定，为多元化解行政争议提供了渠道和依据 。行政强制法第42条亦规定了在执行方式和加处罚款和滞纳金方面的和解，执行方式和加处罚款均属于行政机关可自由裁量的情形。2018年发布实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第86条规定了，行政案件中调解、和解的部分程序事项，因此开展行政调解、和解具有法律依据。同时，2019年4月1日全国人大常委会法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见（法工办发[2019]82号：后文简称“82号文”）作出了明确解释，认为行政强制法42条规定中“实施行政强制执行”包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行，但是人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。从82号文来看，没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行后，不宜擅自和行政相对人达成减免加处罚款的执行和解协议，这是因为法院受理案件后，具有强制执行裁定权和实施权，该权力不受行政机关约束，在法院受理审查行政非诉案件后，行政机关擅自开展减免加处罚可能会影响司法裁判的权威，为避免法院受到不必要的干扰，影响裁判，82号文因而作出明确解释。但这并不影响法院根据具体情况，自行探索开展执行和解。法院在条件充分的时候，能动履行职责，比如在疫情当下，开展保民生扶企业的执行和解，通过减免加处罚或者执行方式的和解，有利于“放水养鱼”，避免公民、企业不堪重负，这既是司法担当，也是围绕中心、服务大局值得尝试的有益路径。法院主导，开展非诉执行和解，既尊重了82号文的解释释义，不违背立法原意，又能通过减免企业负担，实质性化解非诉行政争议，具有可行性和必要性。当然，也必须清晰看到，行政案件毕竟不同于民事案件可以自由处分权利，行政权本质上是一种公权力，处分权利均涉及行政权威、执行权威，更涉及国家利益和公共利益，一般行政机关不得随意行使处分权。行政非诉执行和解还需要审慎的探索一套完备的、合法的、规范的制度体系。

　　（二）法院主导下的行政非诉执行和解协议书签订的双方主体为行政机关和行政相对人。如果行政机关具有自行行使行政强制执行权，根据行政强制法42条的规定，适用执行和解没有障碍。但在行政非诉强制执行案件中，绝大多数案件都属于行政机关向法院申请强制执行的情形。在此情形下，执行协议应由人民法院与相对人达成，还是通过申请的行政机关与相对人达成则是问题。 如果由法院和相对人达成协议，法院则无法体现居中裁判的中立属性。根据《浙江省行政程序办法》第43条规定，行政机关适用裁量基准将导致某一行政执法行为明显不当的，行政机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下，变通适用裁量基准，但必须经行政机关负责人集体讨论决定，并充分说明理由。应当可以理解为，法律规定行政执法裁量权由行政机关决定，执行和解方式、加处罚的减免涉及到行政权的变更、处分甚至放弃，行政机关是行政权的当然决定者，因此在行政机关申请法院强制执行的行政非诉执行案件中，由作出行政决定的行政机关与行政相对人达成执行和解协议更加符合法律规定。当然法院受理审查行政非诉案件后，具有强制执行裁定权和实施权，执行和解协议的达成无疑会削减法院既有裁判权，法院亲历执行和解，通过监督审查，避免行政机关和当事人单独擅自达成执行和解，确保执行和解协议得到完整充分履行，这一模式尊重了司法裁判和执行权威，还能督促行政机关依照法律规定行使行政处分权，确保执行和解程序规范化、合法化。因此应当选择在法院的主导下，行政机关和当事人达成执行和解协议。

　　（三）检察机关介入执行和解界定“不损害公共利益”具有正当性。法院主导，行政机关和当事人达成执行和解协议模式确立后，是否就已经完成了行政非诉执行和解的实践证成呢？答案显然是否定的。行政非诉执行，因为缺少两造对立的诉讼形态，存在权力寻租、监督空白的弊病。因此引入外部监督具有必要性，而重中之重就是监督执行和解是否损害公共利益。公共利益属于不确定性的法律概念，既然公共利益无法通过语义精准界定，则应当跳出公共利益语义概念，通过检察机关介入执行和解，界定并监督公共利益的制度实践具有正当性。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第36条规定：人民检察院在履行职责中发现行政案件有下列情形之一的，应当依职权监督：（一）损害国家利益或者社会公共利益的……检察机关作为公共利益的代表，介入行政非诉执行案件，是对42条规定“行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下”具体化的监督实践之一。又随着检察机关公益诉讼职能的加入，检察机关是公共利益的当然代表机关，又是行政诉讼的法律监督机关，在行政调解、和解中监督公共利益是否受损具有正当的法律基础。有人提出，行政机关作出具体行政行为，实施社会治理也是为了公共利益，那么检察机关再介入执行和解、诉讼调解界定监督公共利益是否会导致职能混乱？首先检察机关是宪法规定的法律监督机关，其设置的目的是为了保证法律正确实施，维护法律的统一性，在执行和解和诉讼调解过程中，行政机关作为行政权的实施主体，法院作为审判权的实施主体，必然会产生执法不统一，法律适用不正确的客观事实，若缺少法律监督，该事实会变更行政行为和裁定行为，这也意味着行政行为的公定力和司法权威已经受到损害，无论是出于善良合理的目的还是利益俘获的选择性和解，法律适用的统一性和法律实施的权威性都受到了影响，因此检察机关介入其中亦具有法理正当性。检察机关介入非诉执行和解维护的公共利益与行政机关作出行政行为维护的公共利益不属于同一法律概念，职能内容也存在不同，不会产生逻辑上的概念外延内涵重叠或冲突。

　　（四）行政非诉执行和解应当公开并接受监督。为了避免行政机关和当事人形成寻租关系而选择性和解，执行和解协议应公开并接受监督。公开和接受上级监督也是维护国家利益和社会公共利益的重要途径，更是防止腐败的阳光剂。和解协议应当有充足理由，同时可以探索建立行政机关和解协议强制向上级报备制度、专门机关（审计、财政和检察机关）报备制度。根据《环境行政处罚办法》第73条规定：上级环境保护主管部门负责对下级环境保护主管部门的行政处罚工作情况进行监督检查。第75条规定：环境保护主管部门通过接受当事人的申诉和检举，或者通过备案审查等途径，发现下级环境保护主管部门的行政处罚决定违法或者显失公正的，应当督促其纠正。该两条规定的内容为建立行政机关执行和解协议强制向上级报备监督制度提供了一定的法律依据。执行和解可能涉及执行方式、加处罚和滞纳金的变动，为确保公正性，还可以邀请上级主管部门或者专门机关（审计和财政局）对执行和解协议进行监督审查，实现对执行和解协议的全方位监督。当然执行和解的制度设计亦需考虑社会成本，因涉及检察机关、审判机关、行政机关、审计机关、当事人等多方主体，当前适用的案件一般需要具备特定情形，例如数额较大、疑难复杂并具备可以减免的情形，未来可以适当优化公开和接受监督的路径，比如建立非诉执行和解监督数字化平台，降低社会治理成本，有效提升社会治理能力。

　　四、检察机关介入行政非诉执行和解的限度和构建数字化检察监督平台的理念

　　检察机关代表着国家利益和社会公共利益，是宪法规定的法律监督机关。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《人民检察院行政诉讼监督规则》的规定，行政检察的核心是行政诉讼监督，贯穿行政诉讼（非诉）活动全过程，包括实体监督，也包括程序监督。行政检察监督，是以诉讼（非诉）为基础的前提下，既监督人民法院公正司法，也穿透监督行政机关依法行政，“一手托两家”。检察机关应当发挥积极能动监督理念，行使行政检察监督职能，介入行政非诉执行案件（具有诉的形态），监督执行和解是否损害国家利益、社会公共利益，确保法律正确实施。当然检察机关介入其中绝不是大包大揽，检察机关要以合法性审查为基点，尊重被监督机关，尊重专业，促进执行和解留痕公正，执行和解程序阳光公开，执行和解履行到位。

　　解决了检察机关介入执行和解的正当性和边界问题，还需要进一步深化行政非诉执行和解规范化水平，提升检察监督质效。随着信息数字化时代的到来，当前行政非诉执行和解牵涉点广面多，利益冲突多元复杂，存在监督裂缝，各部门之间在申请、决定、执行、监督方面互动不够，系统性、整体性开展社会治理的向心力不足，行政非诉执行和解各主体还未产生同频共振。检察机关可以借助数字化改革东风，适时开发行政非诉执行和解检察监督场景数字化应用平台，将各关联主体纳入平台运行，促进行政非诉执行和解一事联办。在构造数字化运行平台时，检察机关要牢记职能范围，增强边界意识，紧盯行政非诉执行和解全流程全生命周期，在平台开发时要依照法定职权、遵守法定程序设置流程内容，注重行政行为和司法行为的合法性监督 。检察机关要锚定行政非诉执行案件执行和解中国家利益、公共利益是否受到损害，以及行政行为事实依据、适用法律、法规的正确性以及法律规定的正当程序方面切入检察监督。比如，要清晰识别行政行为是外部行政行为还是内部行政行为，不宜将行政机关内部管理行为或者过程行政行为纳入数字平台监督范围。比如监督要有实质性，程序性的但是于公民无实质影响的一般不在监督平台中提出，无实质影响的监督事项宜通过口头沟通、提醒函询等多元纠错方式，不仅可以减少监督成本，也能精准构建互动有序，透明高效、双赢共赢多赢的检察监督平台。

　　五、打造行政非诉执行和解检察监督数字化平台

　　（一）内涵定义。信息时代下政府数字化改革，数据平台归集、应用统筹能力大力提升，为实现政务工作机制和程序流程再造提供了技术支持。对应目前地方法院试行的执行和解平台建设 ，明确定义和内容，全方位梳理流程体系，嵌入或者单独开发打造行政非诉执行和解检察监督平台，归集行政非诉执行案件在处罚决定、申请强制执行（或者自行强制执行）、审查裁定、执行和解履行、执行标的到位等数据信息。数据平台应当按照全流程、全生命周期管理的理念，案件执行和解“一件事”和综合系统集成的要求，打通各部门数据壁垒，流程设置再造，让数据基于法定程序流转闭环管理，放大监督场景平台的规模效应。

　　（二）需求定义。行政非诉和解检察监督平台应当具有明晰的架构体系，具有完备的闭环流程，和解平台应当公开透明，力促行政非诉执行和解流程规范化，避免行政机关和法院滥用执行和解权，堵塞权力寻租和选择性执行和解的空间，避免公共利益和国家利益受到损害。构建的数字化平台（一般可以嵌入法院行政执行和解平台），可以集成行政处罚审查监督、法院裁定审查监督、执行和解审查监督和执行标的到位审查监督等各类重点子场景，形成智能预警（如时间期限超期瑕疵预警）、检察任务梳理（各种行政机关和法院可能会产生的瑕疵问题）、公开发布平台（执行和解涉及公共利益和国家利益，应当通过平台公开并报送审计机关和上级行政机关）、举报平台（非诉执行和解涉及公共利益和国家利益的放弃，相应可以开发举报和反馈平台）等数字化应用流程仓库。建立辅助智能预警系统，形成行政处罚审查监督→行政机关申请强制执行监督→法院裁定审查监督→执行和解审查监督→执行和解履行审查监督→执行标的到位审查监督→评价反馈全流程审查监督等的检察监督闭环流程。

　　（三）构建行政非诉执行和解“一体联动”实施体系。构建的场景运用平台，应该确保行政处罚主体、同级法院、行政强制执行主体、检察院、审计机关和上级行政机关、上级法院纳入一体联动体系，具有上级行政机关负责对下机行政机关业务指导，审计机关针对公共利益和国家利益的放弃进行审计监督，法院针对行政机关行政处罚的事实、合法性和合理性进行审查，检察机关针对执行和解中公共利益和国家利益是否受到损害进行司法审查，对法院裁定合法性、合理性等方面开展检察监督的不同职能需求页面和数字化工作渠道。同时具有个案评价结果运用功能，并根据需求，自动生成数据归集，解决执行和解监督不力，监督成本高昂的问题，推动各关联主体互动联系，进一步打通部门、企业等各主体之间的数据壁垒，提高非诉执行和解的效率，让非诉执行和解置于阳光之下，切实保护公共利益和国家利益。

　　六、结语

　　根据行政强制法的规定，行政非诉执行和解应当在法院主导下，由行政机关和行政相对人达成和解协议，执行和解应当公开并接受监督，检察机关作为公共利益的代表，在行政非诉执行和解中可以开展检察监督。为避免行政非诉执行和解的“公地悲剧”，检察机关可以增量开发数字化监督场景运用平台，通过事前风险防范、事中预警纠错、事后分析画像，增强数据归集和统筹应用，增强行政非诉执行和解的规范性。建设非诉执行和解检察监督数字化平台，旨在规范行政非诉执行和解的各个流程和程序，节约社会成本并避免权力寻租。平台尤其要关注行政非诉执行和解中要求企业、当事人履行行政处罚等负担行政等情形，重点关注事中和解、事后履行情况，能够及时跟踪监督执行和解协议是否如期履行、是否执行到位，及时发现异常，保护公共利益和国家利益。避免行政机关和被执行人达成攻守同盟，作出选择性执行和解和寻租行为。平台建设亦要考虑提升行政非诉执行和解的公开透明度，和解协议履行过程等可以按照法律文书公开的标准，在保护公民个人信息的前提下，通过数字化平台中发布并链接至新闻媒体、官方网站上广泛公开，具有必要报备程序功能，提供多种非诉执行监督模型，形成广泛的社会监督、全流程检察监督、主管部门监督、审计监督，推动社会治理体系和治理能力在数字化法治化轨道内的具体实施。

　　责任编辑：广汉