社会治安防控体系建设视角下的基层社会矛盾化解法治化研究

　　【论文摘要】：本文从运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设的角度出发，以南京公安机关基层社会矛盾化解工作为蓝本，对当前法治化治理要求与基层现状之间的矛盾症结进行研究。尤其是结合中央《关于加强社会治安防控体系建设的意见》要求，就如何贯彻和运用法治思维与方法，加强公安机关社会矛盾化解工作能力，以及推进社会治安防控体系建设提出了对策。以期通过相关研究，为使人民群众感受到身边的公平正义和推进全面依法治国提供助力。

　　【主题词】：社会治安防控体系 社会矛盾化解 法治化

　　当前，社会治安防控体系建设是有效防范和遏制犯罪、改善社会整体环境的重要举措。在依法治国全面推进的大背景下，社会治安防控体系建设必须注重运用法治思维和法治方式依法推进。

　　2015年4月，中央印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》。《意见》第五部分，全面阐述了“运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设”的相关问题。尤其是该部分文中明确指出，要“落实基层矛盾纠纷排查调处制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”。“着力防止因决策不当、矛盾纠纷排查化解不及时等引发重大群体性事件”。尤其要“充分发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，做到依法化解社会矛盾、依法预防打击犯罪、依法规范社会秩序、依法维护社会稳定”。从而“最大限度地减少社会对抗，努力化消极因素为积极因素”，提升人民群众的安全感和满意度。因此基层社会矛盾化解的法治化，是运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设的重要内容。

　　一、社会矛盾化解工作与基层治理法治化的矛盾症结

　　基层社会矛盾化解工作是公安工作的重要组成部分，也是当前公安工作的一个难点。随着社会法治进程的不断推进，对公安基层社会矛盾化解工作的要求也越来越高。但是从基层实际情况来看,当前的公安基层社会矛盾化解工作中还存在着许多与法治化要求自相矛盾的“症结”。这些问题对于基层社会矛盾化解工作的法治化，以及群众对公平正义的获得感产生了很大影响。

　　1、当事人在矛盾化解中的民意表达，可能影响司法资源的公平分配

　　在法治社会的条件下，国家公权力对司法资源的分配应当是相对平等的。在同等情况下，当事人所获得的公共资源支持应当基本一致。但是我们的一些工作机制，有时会因不同的民意表达，产生明显差异性的要求。这使得公安机关往往会把产生舆情炒作、信访案件的事项，摆到优先处理的地位。这些矛盾化解通常会在警务资源分配上得到较大倾斜，甚至是不计行政成本地进行警力投入。

　　例如分局某单位办理的李某凤涉法矛盾，原本系借贷经营所致经济纠纷。案情已经多个部门通案审核，均认为不涉及违法犯罪。甚至案卷材料经公安部专家审阅后，也认为系经济纠纷。按照一般情况，案件可以就此撤案终结。但李某凤持续越级上访，导致上级在压力下多次要求分局继续开展工作。办案单位在办案力量非常紧张的情况下，多次调派民警前往江西、上海、福建等地出差十余次，形成的案卷材料积攒起来约五十厘米高。经历一年多的调查程序才最终撤案，最终损耗了大量办案资源。

　　虽然保护当事人的相关权益也是公安机关的职责之一，但从法治化治理的角度出发，这种做法占用了超额的公共资源。从法治层面上讲，确实影响到了公共资源在不同对象之间的分配平衡。

　　2、公安机关在矛盾化解中的职能属性，承揽了过度的民意期望

　　110报警系统是我国建立的第一个实时反应社会公共服务体系。在以往其他社会公共服务体系尚不完备的阶段，110系统几乎承载了社会生活各个层面的各种诉求。虽然今天各职能部门均陆续开通本部门自身的服务热线，但是这并没有根本改变群众拔打110求助的“偏好”。

　　但与此相对应的是, 基层群众本来的诉求可能并不属于公安机关的管辖范围。尤其是依照人民警察法第二十一条“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”的规定，公安机关对于矛盾纠纷的调解范围似乎有了无限制的扩大。很多不涉及刑事犯罪和治安处罚的基层矛盾，公安机关并没有最终的决定权。在此后的化解过程中，公安机关也需要联系更多的相关部门协调处理，从而将矛盾进一步复杂化。例如我单位十余年来长期参与处理某小产权房小区居民要求办理产权证的矛盾化解。其解决根本问题的关键（小产权房屋办理房产证）并不在于公安机关。但形成群体性事件后，公安机关却处于风口浪尖的第一现场。特别是当前基层社会矛盾化解工作中，群众的民意表达容易出现非理性、扩大化、群体性的倾向。虽然公安机关先期的快速处置可以暂时迅速控制局面，但很容易将公安机关推向风口浪尖。还会因此将矛盾的焦点转向公安机关。基层社会矛盾化解工作中的上述情况，都会在一定程度上造成公安机关的尴尬与被动。

　　3、涉稳矛盾化解的硬性要求，可能侵蚀法治化治理的刚性原则

　　在当前的社会现实背景下, 部分基层矛盾确实存在一定的尖锐性和复杂性。如果没有妥善化解，容易衍生出一些群体性事件或极端暴力犯罪案件。有时上级部门会提出矛盾化解的硬性要求。但这些硬性要求在一定程度上，使得非理性的民意诉求与法治公信之间产生冲突。

　　例如在基层公安工作中，经常会有当事人期望对于证据不足或尚不构成犯罪的嫌疑人采取强制措施，或者是要求公安机关对没有管辖权限的事项作出处理。还有一些矛盾问题中，当事人的合理诉求与不合理诉求相互交织，使得矛盾难以得到有效化解。鉴于上级机关的强大压力和当事群众的极端态度，公安机关往往会或多或少地采用一些法治以外的方式解决问题。在很多基层实践中，对当事人做出一定程度让步的“规范软化”现象，不同程度或不同表现形式地存在着。这种做法虽然可以化解矛盾个案，但在一定程度上反而降低了法律和司法机关的公信力。还可能使公安机关陷入坚持法治立场与解决现实问题的自相矛盾之中。

　　二、矛盾化解工作与法治化治理相关问题的原因分析

　　通过前文所述，当前的公安基层矛盾化解工作与法治化治理存在一些矛盾问题, 从社会治安防控体系建设的视角分析主要有以下几个原因：

　　1、社会法治意识水平与法治建设现状仍有一定差距

　　目前社会法治意识水平还不能完全契合法治建设要求。首先是司法权威在全社会的法治意识中还有待强化。司法机关的救济作用发挥，一定程度上还低于行政机构进行“政治救济”的影响力。其次是法律体系还不够不健全。特别是改革中层出不穷的新生事物，很难用现有的法律制度去完全规范调整。矛盾化解有时不易于在法律体系内得不到相关救济。最后是社会舆论容易对当事人存在同情心理。尤其是很多当事人属于相对弱势的社会群体。社会舆论对弱势群体, 往往都有一种本能的同情。正是由于这种舆论和道德评价, 往往使公安机关的依法处理难以得到社会的理解和支持。

　　2、普遍的民意期望与公安机关的能力水平仍有较大差距

　　首先是公安机关自身的能力建设，与其职能需求尚存在一定差距。不得不承认，在我们公安机关的业务工作中，还存在着许多瑕疵和缺陷。确实因此造成了一些损害和不良影响。还有相当一部分涉法涉诉矛盾涉及侦查破案。而受种种主客观因素制约,目前案件高发与低破的矛盾仍很明显。其次是公安警务运作机制还不规范。在具体的执法过程中, 公安机关在警务资源的投入、破案目标的选择等方面带有一定随机性。上级重视的案件在警力资源的投向上便有所倾斜。第三是公安机关的宣传定位与人民群众的现实要求存在一定差距。当前群众对公安机关期望普遍过高, 公安机关在自身形象的宣传上也存在着一些不切实际现象。当群众化解矛盾的期望无法实现时, 就会认为是公安机关怠于履行职责。

　　3、基层矛盾化解的实际需求与公安机关考核制度仍有一定脱节

　　当前, 很多公安机关内部的考核规定把信访化解、矛盾引发的恶性案件数量等容易量化的指标作为考核依据。实事求是地讲，每一个信访或案件都有其具体的特殊之处。不论个案具体情况，而在工作考核中仅仅注重统计数据，并不能反映基层社会矛盾化解工作的真正成绩。这种追求统计数据的考核，使得公安机关在处理一些无理诉求时, 往往难以坚持法律原则。一些当事人也正是摸准各级机关息事宁人的迁就心态，不断通过各种非理性行为施加压力、达成目的。这都是与社会治安防控体系建设的法治化思维相背离的。

　　三、运用法治思维和法治方式推进基层社会矛盾化解，助力社会治安防控体系建设的对策思考

　　从社会发展趋势来看，法治必然是是建设政治文明的不二选择，是我国社会发展的最终方向。社会治安防控体系建设以及社会矛盾化解工作的法治化也是大势所趋。公安基层社会矛盾化解工作必须运用法治思维和法治方式，才能真正助力于社会治安防控体系建设。

　　1、进一步完善顶层立法体系, 加强配套制度的集成整合与可操作性

　　首先要通过法律法规层面的界定，明确公安机关在社会矛盾化解中的合理边界。尤其是对《人民警察法》等相关法律的具体表述进行完善。有效界定公安机关在矛盾纠纷化解中的有限职责，区分清楚公安机关与其他职能部门的具体边界。同时还要依法贯彻落实2022年2月新出台的《信访工作条例》，进一步制定相关配套法规政策和执行细则。同时将分散在各个层次和部门的相关法规集成整合，使之形成完备的配套体系。同时还要大力加强法规制度的可操作性，使之能够对具体的实施过程起到指导和规范作用。进而从制度层面保证矛盾化解的全部流程，均有指导的依据和规范的标准。最终通过制度的顶层设计，使公安社会矛盾化解工作的各个环节得到切实有效的法律保证，真正做到有法可依。

　　2、加强公安机关自身能力建设, 提高社会矛盾化解相关业务的法治水平

　　首先公安机关要大力加强自身能力建设, 不断提高侦查破案水平和执法办案能力。确保公正执法、依法办事，更好地保护群众的合法权益。另一方面还要规范公安警务运作机制, 确保执法资源分配的公正公平。公安机关可以按照辖区实际和自身条件，制定相应的警务运作规范, 尽可能确保执法资源分配的合理与公正性。同时还要要严格执行相关规定,真正做到在法律的框架内解决问题。另外还要根据法定的职责要求和现有的警务资源条件，找准公安机关的自身定位。对于明显无法实现或超越法定职责的事项，不宜向社会作出无谓的承诺，防止群众产生过高期望。

　　3、改进现有的基层工作评价体系，解决考核标准与依法处理之间的矛盾

　　从公安工作民意导向的视角来看，所有警务活动包括基层社会矛盾化解都应当以民为本。但我们也要认识到，在个案中单纯地满足当事人的非理性诉求,并不符合民意导向的基本要求。我们应当进一步厘清严格依法办事与有效化解矛盾的关系，避免民意导向与法治理念的要求产生不必要的碰撞。

　　换而言之，就是公安机关的工作绩效应考核当与法治理念、与人民群众的根本利益保持一致。而不是去追求一些生搬硬套、刻舟求剑式的统计指标。矛盾化解工作考核不应当简单地等同于“维稳”考核, 要改变简单地将涉事人数、级别、批次和化解数量做为主要依据的考核办法。在考核制度的设计上,要注重责任单位的实际履职情况，引导责任部门严格依法办事。特别要通过合理的考核制度，有效排除外界舆论和当事人的主观意志的负面影响，避免超越法律框架化解矛盾的现象。

　　4、完善基层矛盾化解工作协调机制，争取公安机关在矛盾化解工作中的主动地位

　　由于我国当前的社会管理体系还不够完善, 许多部门的职能存在重叠交叉。而部分机构的职能履行又相对滞后薄弱。在现实工作中，公安机关大包大揽了许多本不属于自身职责的社会职能。而其他单位往往认为公安机关相对强势，也乐于置身事外或过度依赖公安机关。在基层社会矛盾化解工作中, 其实许多问题表面上看似与公安机关有关，并由公安机关具体承办。但公安机关却并不具备相应的职能的问题，今后必须予以解决。

　　我们必须要建立一定的协调机制，解决公安机关与其他政府部门之间的协作问题。首先要通过议事协调机制，厘清矛盾事项的主要责任部门或牵头单位。同时要保证涉及多个部门管辖的矛盾纠纷事项，能够有通畅的渠道得到共同介入。例如采取联席会议、集中办公等形式，形成解决矛盾问题的有效途径。通过合理的机制确保问题受理与管辖规范有序。可以通过发挥公安机关的主动作用，争取公安机关在工作中的主动地位。

　　总之，公安机关是基层社会治理和社会治安防控体系建设的的主力军与排头兵。我们一定要按照中央《关于加强社会治安防控体系建设的意见》要求，积极运用法治思维和法治方式，有效化解基层社会矛盾、维护社会治安稳定，在社会治安防控体系建设中发挥积极作用。

　　责任编辑：广汉