探索“城市眼•云共治”城市管理新模式——以杭州市小河街道为例

　　地处京杭大运河南端的杭州市拱墅区小河街道是典型的城区老街道，辖区面积6.38平方公里，人口约7.2万，商品房、回迁安置房、老旧小区中居住人口比例为3：3：4。内有以小河直街历史保护街区和运河CBD商圈核心区块、杭丝联166文创园等为代表的传统与现代交融共存的区域。城区老街道存在的基础设施差异、管理客体多元、管理资源有限、管理工具缺乏等问题，小河同样一直面临，也必须面对。

　　近年来，小河街道尝试将数字技术与多元共治相结合，探索实践了“城市眼•云共治”城市管理新模式。

　　一、模式运行的基点：让城市管理成本低于违规成本

　　城市管理之所以难，有些城市管理问题之所以被称为顽疾，关键在于城市管理的成本长期高于被管理主体的违规成本。主要原因有三：一是“管不过来”的发现难。城市管理问题随时随地随机发生，管理力量有限、时间有限、资源有限，量大且第一时间发现难，造成了“想管，但管不过来”的情况，日常管理中也产生了“见怪不怪、习以为常，多一事不如少一事”的现象。二是“管不住”的监管难。城市管理问题通常存在屡管屡犯，屡禁不止的反复性。如街道2个城管执法队员1台车，管一个出店经营，至少需要30分钟，好不容易商家收进去了，车一走，1分钟之内可能又摆出来，如此反复。三是“管不了”的执法难。日常管理中，常会存在与商家和摊贩对违规事实的争议，以及取证难等问题。同时，也会被质疑因人情世故而存在选择性执法等问题。

　　2017年下半年，小河街道与中电海康合作，尝试构建“城市眼•云共治”模式，利用现有城市监控探头资源，运用全球领先的AI行为识别技术，对城市管理中的违规行为进行有效识别，并通过基层多元共治方式形成闭环管理，力求城市管理成本低于违规成本。其逻辑框架为：

　　“城市眼”，即：整合公安、城管、综治和社会面现有监控探头以及其他各类前端感知设备采集大数据，使之成为24小时工作、实时发现和记录各类问题的城市眼睛。

　　“云”，即：运用AI行为识别技术，对城市管理中常见的废弃垃圾、出店经营、游商经营、沿街晾晒、机动车违停、非机动车乱停、违规广告等不规范行为进行有效识别。

　　“共治”，即：探索由社区、物业、业委会、商家、房东、行政执法力量共同参与城市管理的“街域自治”管理模式，形成治理闭环（见图1）。

　　图1 “城市眼•云共治”逻辑框架图

　　在此组织框架基础上，再造运行流程、工作闭环，以“出店经营”为例，该流程为以下步骤（见图2）：

　　图2 “城市眼•云共治”运行机制流程图

　　第一步：“城市眼”发现问题。通过原有摄像头对城市重点区域采集的数据进行AI分析，全天候抓取违规事件。同时，注明事件门类，标注违规区域，固定事件证据。解决随机性事件的及时发现问题，降低了事件发现成本。

　　第二步：事件直接推送至网格员手机APP。违规事件实时告警图片第一时间推送至网格员（片区城管执法队员、社区城管副主任），让一线人员第一时间得到第一手事件信息，改变事件传递至指挥中心后，人工操作、层层派发的流程，降低了行政运行成本。

　　第三步：构建网上共治微网格。以街域为单位建立由社区、商家、业委会、物业和执法单位组成的微网格（共治微信群），由网格员将问题图片信息发至相应微信群，并@相应商家，公开告知并监督整改。解决一对一的行政执法状态，形成相互制约、监督的公开透明的共治环境，降低了协调沟通成本。

　　第四步：由商家自行整改。在群内@商家自行整改时，首先一种善意的提醒，而不是行政强制，从心理学态度效应，商家一般会有一个善意的反馈，而这一反馈就是自行纠正违规问题。同时，在劝导教育该商家时，也对其他商家起到提醒及警示作用，逐步促成商家自律，降低了监管整改成本。

　　第五步：由社区、物业监督整改。当商家未自行整改，由社区、物业等相关人员在群内再次提醒督促商家及时整改。社区、物业人员只需在办公室，简单动动手指，十几秒就可以完成一次有效监督，解决各方原本因监督难度选择视而不见的监督缺失问题，降低了共治各方参与监督成本。

　　第六步：行政执法保障。当经网格员和社区工作人员等两次劝导后，违规商家仍未整改时，则由城管执法队员上门进行依法依规处理。因有了两次的劝导，此时已极大缓解了商家的对立情绪，回归了行政执法的本意，达到服务社会的作用，降低了城管执法过程的对抗性。

　　其它废弃垃圾、非机动车乱停等事件也相应建立了不同主体构建的网上共治群，并形成处置闭环。通过流程再造，我们有效降低了城市管理局部领域的管理成本问题。

　　二、数据赋能的价值：变传统思维为数据思维

　　“城市眼•云共治”城市管理模式运转以来，我们深切从数字的变化感受到了管理的变化，开始有意识尝试“用数据决策、用数据管理、用数据服务”。

　　（一）3514：176325

　　变“人工搜索”为“智能采集”，2018年8月“城市眼•云共治”正式运行以来至2019年8月，城管事件人工采集数3514件，而城市眼云共治案卷采集数却高达176325件。小河街道目前已基本实现视频监控高清化覆盖，陆续选择了277个探头点位接入“城市眼•云共治”系统，虽还存在一些重复抓拍、识别误差、探头覆盖面不够等问题，但数据采集提升50倍，仍让我们感受到了问题发现的及时性、高效性和全面性。

　　“城市眼•云共治”系统经过150余万次样本场景的模拟训练，当前端探头抓拍到与这些模拟场景相违背的情况，系统就会自动识别。目前，该系统实现了对城市管理中最为常见的废弃垃圾、出店经营、游商经营、沿街晾晒、机动车违停等不规范行为的有效识别，不仅速度快且准确率高达95%以上（见图3）。

　　图3 八大类问题识别图

　　（二）1708：449；1123：90

　　系统变“事后处理”为“实时处置”。自“城市眼•云共治”运行以来，城管执法队员在接到系统推送的告警信息后，平均15分钟内即可赶到现场，而此时例如游动商贩的移动摊位一般还未搭好。实时高效的处置间接降低了违规事件发生数，以“出店经营”“游商经营”两组数据为例：2018年8月“城市眼•云共治”启用初始，小河街道出店经营事件探头抓取数为1708起，而2019年8月抓取数为449起，下降幅度约74％。游商经营发现数量从2018年8月的1123起下降至2019年8月的90起，下降幅度高达92％。

　　“智能”的本质就是一种“主动服务”，变事后为实时。传统的城市管理，主要依靠电话等语音方式进行信息传达，导致对事件的处置情况、处置结果无法进行有效跟踪、考核，容易积累成为“难点”。

　　（三）1：46；7：2：1

　　街道下辖的和美弄有46家沿街商家，而初期仅有1个探头可用于商家管理，1个探头如何管住46家商户？街道工作人员探索成立由社区、物业、业委会、商家、房东、行政执法六方人员组成的街域自管委员会，制定自治工作办法和商家自治公约，通过建立巡查、考核等机制，构建物业常态化管理、商家常态化自治、部门常态化执法的联动工作机制。

　　在和美弄，有家“蔬比得”蔬菜门店一直存在出店经营、垃圾乱堆等情况，后经了解其老板李国付是一名党龄37年的老党员，当通过引导让其担任和美弄街区自管委理事职务后，商家自律意识明显增强，并主动添置垃圾桶。现在闲时，李老板也会主动监督周边商户，以同理心对存在违规经营的商家进行劝导。在自管委的牵头协调下，和美弄街域规划建设起智能充电桩、集中晾晒点、错峰卸货区等，解决了一批商家提出的实际困难，昔日的管理难点成了示范街。共治的力量，让和美弄以1个探头的单薄数据力量解决了1条街的复杂问题。

　　目前，小河街道1436家沿街商户已100%建立一店一档，像李老板这样自觉参与到共治中的商户已有546家，商家自律初步形成。全街10个共治群，平均每周互动500余次，街道微信公众号每周曝光部分商家的违规行为，强化了社会舆论监管。目前，“出店经营”这类事件已初步实现7分自治、2分管理、1分执法的效果。

　　（四）45％

　　系统对街道内不同片区、不同道路的违规事件，能实现同一时间、同一要素的多场景统计分析，并及时自动生成日报、周报、月报，分析数据历史态势，为城市管理提供数据支撑。据此形成的城市管理精准化决策机制，减少了路面巡查力量，增加了机动力量，有针对性安排巡查时段、片区及执法力量开展相关整治工作，从而实现精准执法。“城市眼•云共治”启用至今，路面巡查人员由原先的29人，减少到16人，人员精简了45%，巡查精简人员经重组，建立起专门的集中整治队伍。 2020年3月以来，全街共组织专项整治行动310场次，涉及9个社区的30条主要道路，教育沿街店面商户4600余家次，整治问题1000余个。

　　三、实践探索的所思：让科技支撑与基层共治相融

　　从社会发展趋势来看，数字技术与社会治理的融合是大势所趋，也必定大有可为。

　　（一）以高科技为支撑，探索基层治理工作环节的“机器换人”，让处置更精准，实现基层减负增效

　　“城市眼•云共治”摄像头24小时工作，通过AI行为识别发现问题后，自动取证并派单给一线处置人员，解决了基层治理中存在的问题发现不及时、监管缺乏有效性和执法难度大等三大难题，实现了实时发现问题，精准高效处置问题，为基层减负增效。同时，鉴于数据的无限性，我们深感要对数据进行分类运用：第一类是“看的”即显性数据应用，主要用于实时案件处置，提高执法及时性和精准性；第二类是“算”的，即隐性数据应用，主要是根据数据的变化，经分析后用于提升集中整治针对性和有效性；第三类是“用”的，即综合数据应用，主要用于态势分析，从而科学评估城市秩序状态。

　　（二）以“互联网+”为平台，建构线上线下联动的新型治理网格，调动参与共治的内生动力

　　构筑科学的基层治理体系，必须发挥科学技术在其中的支撑作用，但更核心的是通过科学技术发现的这些问题能够寻求到群众参与的共治路径。“城市眼•云共治”通过在微网格上建立了“网上共治生态圈”，一方面为街域违法行为提供了客观的事实证据，另一方面也调动了参与各方的内生动力，解决了从“他治”向“自治”转化。通过相关数据分析，明确问题出现的重点时段重点区域，自动生成“红茶议事会” 的民主协商选题，各参与主体通过民主协商发现问题、解决问题，节约民主协商成本，提高民主协商效率。

　　（三）以机制创新为动力，深化从“城市管理”到“数字治理”领域探索

　　“城市眼•云共治”作为基层数字治理的逻辑构架依然可行，但须正视基层治理的多元性和复杂性，须正视数字治理与原有治理模式思维方式的差异。由此可延伸为：“城市眼”多维度汇聚有效数据；“云”多维度提取有效数据；“共治”以数字思维再造协同治理流程。我们将基于城市眼云共治的逻辑构架，搭建多维汇聚、多元应用、协同治理的基层数字治理枢纽平台，以街道体制改革设定的机构为框架，以 “看的”(动态掌握)“用的”（事件处置）“算的”（决策参考）三个维度拓展数据应用场景，构建融科技支撑与民主协商为一体的、多元参与的基层数字治理“驾驶舱”。

　　责任编辑：广汉