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检视与探索:信息化时代下多元化解机制的 完善路径

时间:2019-09-10 13:58:21   来源:重庆市合川区人民法院研究室

[法安导读]    分析时下多元纠纷化解机制的运行趋势,可获知当下实践发展中存在的组织结构上的路径依赖、功能结构上的多元趋同、人员结构上的保障缺失...

  分析时下多元纠纷化解机制的运行趋势,可获知当下实践发展中存在的组织结构上的路径依赖、功能结构上的多元趋同、人员结构上的保障缺失等问题。信息化时代背景下完善多元化解制度,可考虑在机制层面以体系化为功能构建方向,实现多元功能区分和对纠纷的全面覆盖,并进一步赋予各类非诉解决方式的相关法律效力,且强化程序衔接减少程序互损,同时充分借助“互联网+”、大数据等信息技术来补充解纷专业性,消解人员不足等问题,进而促进分流递进解纷模式的完善,实现矛盾纠纷源头治理、系统治理、规范治理,进而提升国家现代化治理水平和能力,实现“规则之治”。

检视与探索:信息化时代下多元化解机制的 完善路径

  关键词: 互联网+ 多元化解 社会治理

  面对以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃的兴起,“互联网+多元化解”模式在提升人民法院的司法能力的同时,更是以高效、经济、开放的姿态改善着人民群众的司法感受。如何充分地发挥司法的职能作用,借助互联网+等信息技术优势,实现矛盾纠纷的源头化解和综合防治,是时下法院需要考虑的一个重要问题。

  一、多元化解机制的运行趋势

  随着调解、和解等替代性纠纷解决机制的在世界范围的兴起,我国也逐渐开始反思诉讼方式的短板和弊端,发展多元化的纠纷解决机制。自2004年,中央下发司法体制改革的意见,《人民法院第二个五年改革纲要》首次提出“建立多元化的纠纷解决机制”,正式拉开了多元化纠纷解决机制改革的序幕。随着多元化解改革工作的深入推进,各地探索推进的矛盾纠纷多元化解也进一步呈现出新的特点和趋势。

  一是进一步强化党政推动的政治制度优势。不同时期不同地区通过国家主导建立和完善纠纷解决体系的条件、需求和内容会有所差异。“枫桥经验”在全国的推广离不开国家重要领导人的肯定和批示,当然这也是我国的政治传统优势。眉山经验的形成,和过去党政主导下建立的良好的大调解基础有关,更与当地党政与时俱进的整合动员诉与非诉的各种纠纷解决方式、程序与制度,使其相互协同、功能互补的改革观念、具体举措有关。

  二是自上而下的原则引导与地方区域自主探索相结合。纵观多元化解机制的衍生和发展历程,地方性的探索形成某块较为成熟的经验后,中央通过政策促进更多地域进行试点推行,而后用制度将其固化。囿于地域的广泛性、发展的多元性,中央层面出台的制度更多是原则性、指导性,起到自上而下凝聚共识、形成政策引导,并鼓励各个地方因地制宜,如枫桥经验、眉山经验、马鞍山经验、潍坊模式、荣昌模式等。

  三是从政策引导逐步走向法治保障。随着试点地区条件成熟,部分地区开始着手本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法进程,即推动多元化纠纷解决机制法治化。2015年4月1日,福建省厦门市人大常委会通过全国首个促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规——《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》。2016年7月22日,山东省人大常委会审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》。随即,黑龙江、福建等省市也纷纷通过相关地方性条例。此外,四川省、安徽省等地也正在制定适用于全省的纠纷多元化解地方性法规。这也从另一个侧面说明,多元化解制度在各地日臻成熟,并通过实践促进区域立法,进而带动形成全域立法经验。

  四是从线下对接机制逐步走向在线纠纷解决机制。随着信息化技术的普及运用,最高人民法院以及全国各地法院进一步提升多元化纠纷解决机制的智能化水平,为提升多元化纠纷解决机制的智能化水平提供强大科技支撑。如2017年3月浙江法院在杭州西湖区法院推出“在线矛盾纠纷多元化解平台”,2017年8月杭州互联网法院正式挂牌成立,2017年9月重庆法院推出纠纷易解平台,2017年11月深圳福田法院融平台上线。截至2017年11月底,全国已有565家法院开通了在线调解平台,在线调解员4892名,在线调解机构709家,在线解决纠纷12000多件。2017年11月28日,最高人民法院、公安部、司法部、中国保监会联合发布《关于在全国部分地区开展道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”改革试点工作的通知》,在全国14个省区市开展试点,推动实现道路交通事故损害赔偿纠纷的网上一体化处理。全国各地法院积极探索“互联网+”时代纠纷解决发展路径,也为下一步向纠纷化解智能化转型升级打下了良好基础。

  二、实践运行中存在的困难及衍生问题

  各地实践所积累的种种经验,在展示各地成果的同时,也暴露了种种问题。

  一是组织结构上的路径依赖。在矛盾纠纷多元化解机制建设过程中,试图在其他解纷路径中复制诉讼解纷模式,忽视了其他解纷路径相较于诉讼解纷的灵活优势。同时,纠纷当事人在面对多元解纷机制时,径直将“最后一道防线”视为“一步到位”的解纷手段,导致矛盾冲突迅速升级,且难以缓和。

  二是功能结构上的多元趋同。在功能结构上,解决纠纷似乎已经成为了多元化纠纷解决机制的唯一功能,纠纷预防、民意表达等制度功能要么被其吸收,要么淡出多元化纠纷解决机制的语境。而导致多元化纠纷解决机制下多种解纷力量功能趋同的根本原因在于个案联动模式的常态化实践。同时,在个案联动中,化解重大疑难案(事)件的需求刚性化,也一定程度上导致了相关多元化纠纷解决机制在纠纷类型覆盖上呈现出显著的不均衡状态,具有传统纠纷领域覆盖较多,新型纠纷领域覆盖较少,简单纠纷领域覆盖较多,复杂纠纷领域覆盖较少的特点。

  三是程序结构上的多元互损。目前的多元化纠纷解决机制,对希望拖延纠纷解决的当事人而言,极为有利。一方面是因为缺少对极端不诚信当事人的惩戒举措,导致其违约成本基本为零;另一方面在多元化纠纷解决机制日益便捷的趋势下,各类解纷程序的启动成本极低,尤其在全程调解等多元并行机制下,其同时参与两种解纷程序的成本亦不会增加,导致其在各种程序间选择的策略空间极大。与之相对比,希望迅速解纷的当事人即使径直选择诉讼,也难以获得高效的解纷体验。尤其值得注意的是,违约成本基本为零,其根本原因在于各种解纷程序间相对独立的运作状态,导致特定的前置解纷程序中收集的解纷信息和取得的解纷成果难以对后续的其他解纷程序提供有价值的参考和帮助。反之,后续解纷程序也没有为前置解纷程序所取得的工作成果提供有效的保障举措,导致前置解纷程序的价值大打折扣。

  四是人员结构上的保障缺失。正如法律人是法律得以运行的根本载体。多元化纠纷解决机制的建设,同样需要大量的专业化、职业化和具有同一目标的工作人员。但目前,无论是在行政力量主导的体制内,还是在市场力量主导的体制外,似乎都还没有准备好充足的足以为全社会提供多元化纠纷解决服务的人力资源。就体制内的人才储备而言,目前的多元化纠纷解决机制能够聚集比较多的法律专家、政治专家,但经济专家通常不会参与到具体的纠纷化解之中。与此同时,现有的解纷机制,在面对充足的外部专业性人力资源时,也不能有效加以利用,从另一个层面而言,也是制度结构上的人失其位。

  三、技术革新所带来的发展机遇

  多元化纠纷解决机制虽存在上述问题,但社会变革尤其是互联网信息技术的发展也为此带来了技术机遇。

  一是互联网空间有利于多元解纷的规范化。广域信息便捷交互结构带来相对独立的信息交流空间。多元化纠纷解决机制在应用互联网技术时,应当非常注意自身观点表达时给他人的印象感受,要通过加强自身的法理型统治特征,消减传统型统治特征。同时,此类引导应当具有时空意义上的稳定性和统一性。因为在互联网广域信息便捷交互的基本结构上,解纷规则和相似案情的获知是非常迅速的,如果解纷引导前后不一,势必严重损害法治公信力。

  二是大数据技术有利于构建现代共治格局。大数据技术一方面可以应用于各种解纷组织的内部管理决策,将定性问题转变为定量问题,另一方面也可应用于解纷成果的对外输送,帮助老百姓和其他机关单位提高决策效率。对多元化纠纷解决机制的内部管理而言,充分数据支持的条件实现主要依赖于多元组织之间的信息化建设,尤其是信息网络端口对接等工作的完成。对于多元化纠纷解决机制的解纷成果输出而言,单纯的解纷工作大数据分析只能加强人们对当前社会的纠纷状态和相应解决方式的认知精度,进而帮助纠纷当事人选择纠纷化解的最佳方案。

  三是人工智能有利于实现良法善治。人工智能在多元化纠纷解决建设中的最终地位是辅助性的,其辅助对象既包括法官等解纷工作人员,也包括纠纷当事人等。人工智能能够在大数据分析社会运行状态的辅助下合理有效地检视既有制度与善法良治方向的一致性,进而能够对新设制度之于良法善治的推进或阻碍作用作出初步的大概率性的判断。

  四、多元化解机制的完善进路

  结合多元化解本身的内涵和其制度价值来看,多元化纠纷解决机制未来发展路径的思考,必须超越以法院为代表的司法规范体系和相应的司法解纷路径。

  一是以充分的效力赋予为保障,减少组织结构上的路径依赖。对多元化纠纷解决机制而言,做出“决定”的第三方包括而不限于法官,其“决定”内容既有可能具有更高的效力特征,进而超越诉讼程序的调整范围。同时,应当在效力赋予以培育更多解纷主体的初始阶段,同步实施对效力赋予对象的规范化举措。同时,建立事前预警、事中督导、事后追责相结合的全流程性的规范化“纠错”和“补正”机制。

  二是以体系化为功能构建方向,实现多元功能区分和对纠纷的全面覆盖。功能趋同是由个案联动机制下制度目标的简单化和对司法解纷路径的依赖所导致,其超越既要克服多元联动机制个案化的框架,还要突破司法解纷路径的局限。一方面可以多元程序效力的层级化克服多元联动机制的个案化倾向。可借助规范文本间的效力位阶,为多元解纷主体和行为打造以法律为根本保障的效力体系。以规范性规则为核心,防止以解释性规则为主导,推进法律的秩序,而非“符号的秩序”。在地方化、个案化的推进协调过程中,应当以制度规范性为第一性。另一方面以纠纷覆盖的全面化突破司法解纷路径的固有局限。要在多种纠纷的处置中,取得恰如其分的效果,必然要求在不同纠纷的解决中由不同的第三方主体以不同的程序予以介入。

  三是以终局性为程序衔接的必要,减少程序结构互损。关于多元化纠纷解决机制下各种解纷主体的有序进场和退出,实质上是要求程序的终局性不仅要在纠纷解决的整体意义上实现,以确保“最后一道防线”名实相符,更要在“每一道防线”中体现,使之拥有独立的程序价值,成其为“一道防线”而不是“最后一道防线”中的某个专门程序。可以考虑将全程调解模式转变为诉前调解模式,甚至是首次调解模式,以减少和防止程序反复和调解资源浪费。

  四是以信息化手段补充解纷专业性,消解人员不足问题。通过互联网技术可以进一步促进法院自我审视已结案件的裁判尺度演化趋势以及各地制度建设的演进趋势,实现司法裁判法律适用统一,为解纷的解决提供类案参考,同时,借助人工智能等技术也可以为当事人理性化解纠纷提供更多选择和引导,提供更多具有针对性的个性化服务,更好地满足当事人和群众的各种司法需求。

作者:谢宝红、龙玉梅、陈庚

编辑:广汉

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