浅谈食药警察的设置与执法问题

　　【摘 要】：食品、药品安全关系到社会的公共安全和人民的健康生活，与之相关的违法犯罪行为也具有更大的危害性，为加强对食品、药品的监管和对违法行为的惩处。2018 年 3 月初，《深化党和国家机构改革方案》出炉，让各大部门的改革进入“快车道”，组建食药警察队伍，也成为此次公安内设机构改革中，备受外界瞩目的一项大动作。食药警察在执法中的特殊性应当被重视， 其局限性应当加以克服。

　　【关键词】：食品安全；药品监管；食药警察；执法

　　一、食药警察设立的背景与实践经验

　　我国一直倍受食品安全问题的困扰，百姓忧心，舆论关注，国家监管部门焦虑。据统计，2011 年，各级公安机关会同各监管部门侦破食品安全类犯罪案件 5200 余起，抓获涉案人员 7000 多名[1]， 但食品安全事件依然频繁出现。而且，由于食品药品安全问题的监管，技术含量高，一般人很难胜 任，这就需要极为专业的执法队伍。

　　以美国为例，其食品和药物管理局（FDA）在全美下设 150 多个办公室和实验室，有数以千计 的医学、化学和食品工程学博士做技术支撑，还有数以万计的执法人员身着统一制服甚至配有枪支， 负责监管美国本土生产或进口的食品、化妆品、药物、生物制剂、医疗设备和放射产品的安全，保 卫着人们的餐桌和健康。[2]

　　相对而言，中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足。警察具有人身、财产强制权， 便成为弥补这一不足的首要人选，食药警察应运而生。2019 年 5 月 7 日至 8 日，全国公安工作会 议于京召开，习近平总书记首次出席，再度明确提出，做好新时代公安工作，要坚持改革强警，把 新时代公安改革向纵深推进。国务委员、公安部部长赵克志要求，公安改革，要以改革为抓手，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接。

　　所谓食药警察，是对专门从事食药违法侦查的办案人员的简称。设立食药警察，意味着食药监 管执法队伍将拥有比过去更强的权力。 在公安部内设机构改革中，这一新组建的机构，统一承担 打击食品、药品和知识产权、生态环境、森林草原、生物安全等领域犯罪职责。这意味着，这支新 组建的队伍，比原本公众期待的“食药警察”要承担更多的任务和责任。一改多年来食药监管“九 龙治水”、“行刑难接”的难题。

　　早在 2009 年 6 月，全国首支食品安全公安执法队伍——长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队正式挂牌成立，其后各地陆续跟进，尝试在公安系统内设立专门打击食药犯罪的部门机构。 2011 年，辽宁省公安厅就在全国率先成立了食品药品犯罪侦查总队，并组建完成了省、市、县(区) 三级公安机关食品药品犯罪侦查机构。据统计，辽宁“食药警察”队伍成立 3 年来，破案两万余起， 抓获犯罪嫌疑人 19000 人次,涉案价值达 80 余亿元。[3]山东、北京等省市以及上海、浙江等一些 食品药品犯罪高发省市，也相继建立了同类机构，并且尝试食品药品犯罪案件归口侦办，也都取得 了很好的效果。 2008 年，湖南长沙在全国率先提出建设食品安全城市，尝试将公安力量引入到食 品打假领域，以加强对食品犯罪的打击力度。在国家层面明确将设立“食药警察”前，地方已实践 了 5 年。

　　这些地区的实践不仅证明食药警察在打击食品药品犯罪方面的重要性，而且他们还探索出了侦 破食品药品犯罪案件的便利程序、与相关部门的职责分工与合作机制。

　　二、食药警察的机构设置

　　“食药警察”于 2019 年 6 月 27 日成立一年多来，交出了一份颇为瞩目的成绩单。这个新组建 的部门虽增设不到一年，但业界为此呼吁奔走却已有十余年。既与时代需求相适应，也是全面深化 公安改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策。将有力推动全国公安机关专业队伍建设，进一步提升打击犯罪的专业化水平。食药安全制度的建立标志着全社会对食药安全意识、监管 意识的发展水平。建立食药警察专门化的制度，由专门的执法主体处理涉及食药犯罪、食药监管、 食药执法，是食药安全制度建立的重要保障。

　　食药监管面临多头执法、职能交叉的情况，中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足， 相关人员数量与行政人员出现“倒挂”，此外，食药行政执法中不乏存在“以罚代刑”现象，即不 移交案件给公安机关而用行政处罚替代刑事司法责任，导致食品药品制假售假的违法成本降低。2019 年 6 月 27 日，公安部食品药品犯罪侦查局局长吕武钦首次亮相新闻发布会，宣告外界期待已久的“食 药警察”队伍正式组建。一次突如其来的新冠疫情，让这支新组建的队伍，迎来大考，防疫任务之 下，食药警察动作频繁。疫情初期，为防范公共卫生风险，2 月 10 日，公安部会同多个部门部署开 展打击野生动物交易专项行动。两月有余，最新数据显示，各地公安机关已立案侦办涉野生动物刑 事案件 3200 余起。

　　三、食药警察的执法问题

　　新组建食药警察队伍后，如何避免长期以来存在的“以罚代刑、有案不移、有案不立”的现象， 如何厘清行政监管机关与“食药警察”之间协调配合的关系，实现“行刑衔接”提高立案率，仍是 当前的一大难点。

　　（一）食药警察执法的原则

　　构建和谐社会是当今社会的主旋律。警察执法作为社会维稳和社会控制的重要手段，其运行方 式及成果直接决定社会和谐目标的实现。目前，关于食药警察执法的原则，在学术专家和政府部门之间存在着不同的观点。食药警察执法原则，具有指导食药执法工作基本方向，确定工作方式手段， 反映食品、药品监管发展及价值取向的重要作用，应该有以下几个原则：

　　1、合法性原则

　　合法性原则是指食药警察执法行为主体、执法内容、程序等必须是依据相关法律法规授权才能 得以实施的。否则，该行为就是非法的，不具备公权力。

　　2、强制性原则

　　强制性原则是指食药警察执法行为在法定权限内对于一些违反法律法规的犯罪分子应予以强 制性处罚，从而使执法得到更加有法定性、威慑力。

　　3、公平性原则

　　公正性原则是指行政执法中对行政对象要一视同仁，对执法相对人合法享有的权利要充分保护， 于违反食品安全、药品安全保护法的个人或组织，要按规定给予处置，在整个过程中，不搞等级化、 特殊化。

　　4、效率原则

　　任何执法行为都要讲求效率，在涉及公民生命安全的食药领域执法更应该要尽可能用最少的资 源与时间，实现执法效力最大化。 主要体现在时限是否得以落实，执法投入成本与社会受害者的程 度是否对等。

　　(二）食药警察执法的特殊性

　　食药警察作为专业警种的试点，收到了良好成效，用这一警种的设立来解决政府机构内的问题并要让食药警察发挥其自身功效，进一步说明了其管理体制本身所具有的特殊性。

　　1、食药警察执法的技术性

　　同其他部门执法不同的一点，就是食药警察执法主要是通过科学技术手段来查明和鉴别出食品、 药品是否有过期变质等。执法过程中需要综合使用各种专业技术设备，这些都需要食药安全执法者 具备很强的专业技术。否则，食药警察执法将很难进行。

　　2、食药警察执法的前瞻性

　　预防为主的原则，食药警察执法必须要在食药安全事故或是违反食药安全事故发生前执行，因为一旦食药安全事故已经发生，很多时候造成的伤害和损失是无法挽回的。这就要求食药警察执法 时必须要具备很强的日常监管和事前控制能力，深入各基层进行调查。

　　3、执法的政策导向性

　　食药警察作为国家法律的具体执行者，准确把握司法政策的精髓对执法办案极为重要。深刻思 考、准确把握当今的司法政策是办好案、执好法的前提和基础。为了最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会不和谐因素，最大限度地缓解社会冲突，最大限度地防止社会对立，“宽严相济”的刑事司法政策在构建社会主义和谐社会中就具有重大的现实意义。宽严相济，简单理解就是 当宽则宽、该严则严、宽严相适应、协调。

　　因此，警察执法必须要牢固树立政策意识，在实务工作中将政策与法律紧密结合，使执法更合 目的性、更趋合理化。

　　（三）食药警察执法的理念与方式

　　食药警察设立之后，最关键的问题是要选择一个相对最优的模式，力争在优化流程的前提下获得更强的执行力，以提高执法效率，实现保障食品药品安全的最终目标。因此在很多问题上都需要 有所创新和突破，尤其是与食品药品监管部门的具体权责分工问题。同时，还要不断完善食品药品 领域相关标准和制度，使得食药案件刑侦有据可依，也要理顺监管体制，避免相关部门互相踢皮球， 影响行政执法与刑事执法的配合，影响执法效率。

　　1、食药警察的执法理念

　　首先，警察作为执法者，要确立信仰意识。西方有一句法谚：法律必须被信仰，否则形同虚设。 警察执法，必须牢固树立对法律虔诚的、毫无怀疑的信仰。法律尤其是刑事法律在其严酷、生冷的外观下蕴含着深厚的人文关怀和社会和谐的终极价值。

　　2、食药警察的执法方法与具体操作性

　　在明确政策导向、确立执法理念的基础上，警察执法如何操作就成为必然考虑。哪怕是再完美 的法律制度，若得不到规范的运行，也难以在操作层面上良好实现。这就当然的引出一个命题，即执法规范化，包括实体的规范和程序的规范。从实体规范上来讲，就是要求执法者在适用法律条款 时准确适用，符合法律条文本身描述及法律条文背后体现的法律原则、精神。民警只有在具体的执 法活动做到实体规范，才能做到处理结果与违法、犯罪事实平衡统一，真正体现立法精神，达到实 体公正的最终目的。从程序规范上来讲，要求执法者在执法过程中严格遵循法律的预先程序设计， 保证执法程序公开、透明、一贯、连续。程序是保障实体公正的前提和基础，其具有重要的价值。 在公安执法中，无论是行政执法还是刑事司法，办案民警只有严格依照程序法律规范的预先设定， 使执法活动公开、透明、一贯、连续，才能保证执法活动的公信力，树立执法权威，也才能最终保 证案件处理上的公正，达到个案平衡和社会稳定。

　　在法律程序上作为一个警种通常应遵守人民警察执法办案的程序规定。然而由于案件的特殊性, 如在食药执法中发现一些产品的质量和制造上出了问题，要求在取证专业上技术性强、难度大、取证过程延续时间长等,需要在相关程序，尤其是时限规定上作出特殊规定。食药警察执法可以被理 解为食品、药品执法机构按照法律规定采取各种措施用以贯彻落实食药监管法律法规的行为，是我 国食品、药品安全保护的重要内容。

　　食药警察执法行为在防止违法的同时，也旨在促进相关人遵守食药安全法律法规，在对违法者实施惩戒的同时，也在遵守监管法律法规的行为，进而实现保护公民生命安全的目的，构建起和谐 共赢关系。因此，不能单单的将执法行为看作是执法部门的事情，要放在整个社会的角度上去审视， 需要社会各方的参加，用以保障社会大众利益。而作为食药安全执法主体的食药警察，应严格依照 法律法规赋予的职责要求，遏制各种违反食药安全的犯罪行为。

　　设立食药警察后的现实效果，仍需要人们以一种务实和理性的态度去看待和评价，毕竟在执法 之外，它还有着市场、人心等多重因素的影响。进而，食药警察的价值应该更多会体现在执法力量 的累加与递进上。

　　四、食药警察的局限性以及克服

　　（一）食药警察面临的困难

　　即便是从事后最严厉的处罚方面看，如果主要侧重于行政、刑事处罚的食药警察，同样也不能 确保达到“以儆效尤”的惩戒效果。因为，对于像食药领域这种“图财贪利”性质的违法犯罪来说， 要想确保法律惩戒的效果，让违法者真正受到令其“望而生畏”的惩罚，简单通过政府公权力追究 其行政责任、刑事责任，怕不会尽如人意。食药警察面临诸多困难：

　　1、食药执法，主要由于食药警察不同于其他普通执法机关。由于食药警察与食药监管局存在 着千丝万缕的关系，因此，在主要打击对象的违反食药安全的犯罪分子时需要进行跨部门合作。

　　2、在“处罚”方面，还有保障消费者直接维权的惩罚性赔偿制度、举证倒置和公益诉讼制度等。

　　3、对于食药行业犯罪问题常常面临着技术专业的要求，因此，在食药警察队伍人员里也面临着技术的欠缺。

　　（二）克服食药警察局限性的对策

　　从实践中看，要想让食药警察成为公众期待的“舌尖上的卫士”，还需健全相应的配套机制， 全方位构建食品药品安全系统工程。具体从以下四点进行完善：

　　1、要全方位构建食品药品安全系统工程，对于已经发生的各种食品药品违法犯罪行为，强化事后的打击处罚，只是相对次要、治标性质的一个方面。而在事前在源头上的有效预防，尽可能地 避免这种违法犯罪现象少发生、不发生，才是更重要且真正具有治本作用的重要方面。

　　2、在推行制度创新的同时，还必须对此前分段治理的弊端进行大力修复，如此，食药警察机 制的威慑效应才能最大限度地被激发，继而实现全流程监管上的无缝对接。更重要的是，要完善食 品药品领域相关标准和制度，切实改变过去那种“九龙治水”式的食药监管体制，因为在一些食药 监管环节出现的问题就是一些人专门来钻标准和制度空子而形成的。当然，有了完善的标准和制度 后，还要理顺监管体制，避免相关部门互相踢皮球，影响行政执法与刑事执法的配合。此外，鉴于以往执法过程中存在的“以罚代刑”甚至衍生出执法腐败的现象，所以在设立“食药警察”时，切 不可忘记对其权力进行监督制约。

　　3、食药警察在国家的执法权力结构形成中一般表现为行政执法机关或行政机关的一个部门， 本质上是执法权；因其担负着行政执法及支持食药监管的权能而具有色彩。而从职权范围上讲，食 药警察是国家执法机关，其主要职责是代表国家或政府揭露犯罪、打击犯罪 ，从而达到惩治犯罪、 维护国家法秩序，保护人民生命安全的目的。其理由在于，通常认为政府是公共权益的代表，食药 警察则被认为是食药安全权益的维护者。但是，在食药警察成立后，随着执法权力形式的建立，食药监管制度将会产生了根本性的变化。

　　4、抓好作风养成、是抓好队伍建设的关键。设立食药警察现在最担心的不是怕其发挥不了预想的作用，而是怕在成立之后队伍出乱子。这些年来，国内一些机关或者执法部门频频出现问题， 进而采取了一系列强有力的措施、通过严格训练、效能督察、保证了队伍的稳定、队伍精神而貌焕然一新、良好的纪律作风已逐渐形成常态。但食药警察是一支警务化的队伍、不能等同于一般的行政机关、队伍管理始终是一项带长期性、根本性、全局性的工作。所以要从食药警察队伍的最基本 的行为规范抓起、做到举止端正、行为规范、纪律严明。

　　注释：

　　[1]远寒，食品召回制度切莫期待过高.质量技术监督研究.2005.9

　　[2]吴学安，设食药警察配套机制中国，中国医学报.

　　[3]郑毅，食药警察如何保卫舌尖上的安全，检察日报.

　　[4]晶圆，公安部成立专业执法队伍“食药警察”将负责食品安全，中国食品报.

　　责任编辑：广汉