浅谈境外安全突发事件及应对方法

　　一、应急管理的发展现状

　　早在20世纪70年代,重大事故应急系统就受到了国际社会的普遍重视,早期西万字者对公共安全的研究主要集中在自然灾害方面,没有形成一门独立的学科。从20世纪80年代开始,公共安全应急管理在西方国家成为一种学科,越来越多的专家和学者开始研究公共安全应总管理的基本理论和方法,从政府、组织和个人的各个层面,以及法律、制度等机制建设,开始了日益广泛的研究。

　　20世纪90年代以后,西方对突发公共事件应急管理的研究继续深入,学者们从不同的视角对突发公共事件的应急管理加以研究,如对干预与预防的研究等。罗伯特·斯对突发事件的动态过程进行了研究。联合国开始在国际、地区、国家和城市层面上提高对灾害预警和应急管理的认识,并将1990-2000年宣布为国际减灾十年。

　　20世纪80年代美国联邦紧急事态管理局成立以后,危机管理的研究领域才从私人部门领域拓展到公共部门危机管理领域。 21世纪以来。 由于全球恐怖事件的不断增多,应急问题层出不穷。应急管理也从传统的应付自然灾害逐步扩展到了对人为灾害的控制,这点在发达国家尤其明显。西方国家的法案,如美国2000年的《灾难威除法》(Disaster Migration Act),即修正的斯塔福法(Stafford Act),以及美国联邦紧急事态管理局、澳大利亚的紧急事态管理局、新西兰民防部等机构公布了对紧急事态的定义。

　　在我国,这些年来我国应急管理体系的构建工作一直在积极推进,国家提出了“建设健全各种预警和应急机制”,并相继出台了相应文件。比如《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》等。目前我国的应急管理体制已经初步形成,无论是国家的防汛抗、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥与协调职能已经得到进一步的进化和强化。 《中华人民共和国突发事件应对方法进一步明确了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”,并要求根据实际需要,设立国家和地方各级突发事件应急指挥机构,统一领导、协调应急工作,同时明确政府对此类突发事件发生的责任。

　　但是危机是无处不在的,目前我国处在改革和发展阶段的关键时期,现代化建设进入新的时代,各种突发事件时有发生。因此,加强公共应急管理已经成为我国政府迫在眉睫的重大任务,对政府在公共安全应急管理中的责任进行研究,有助于明确政府应当承担公共安全应急管理责任的内容和范围,又有助于政府有针对性地完善自身建设,提高公共安全应急管理能力,健全公共安全保障体系,推进政府体质改革和创新,关系到国家经济社会发展全局和全人民的生命财产安全。这也是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容,也是社会管理体制创新的内在要求。

　　二、境外安全突发事件的识别与响应

　　(一)境外安全突发事件及应急预案
       境外安全突发事件是指境外中资企业、员工、承包商突然发生的、造成或者可能造成严重危害,需要采取应急处置措施给予对应的恐怖袭击、社会动荡、利益文化冲突、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会治安事件等.

　　境外安全突发事件应急预案是指基于对境外各种风险分析,对已经发生或可能发生的造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和对境外项目所在国家、地区、经济、社会稳定构成威胁,有重大社会影响的涉及公共安全的突发事件的应对、指挥、应急救援等进行描述的书面计划。

　　1.一般要求

　　境外中资企业所涉及的突发事件因地处境外,除生产安全事件外,要高度重视和面对的是社会安全事件。境外中资企业应通过危险分析与应急能力评估来确定应急管理对象,改进应急管理。应基于对境外的生产经营活动风险分析来确定作为应急对象的突发事件,形成文件并及时更新。

　　2.危险分析

　　危险分析一般包括危险因素辨识、脆弱性分析和风险评估三个过程.

　　危险因素分析就是企业要将生产经营活动中可能存在的危险因素辨识出来的过程,要辨识出所有的危险因素并进行详细分析是不现实的。 在辨识过程中,应依据相关法律、法规、标准和规范进行,应结合境外中资企业生产经营、所处环境的具体情况,在总结历史上曾经发生的重大事故(事件)的基础上,辨识出存在的重要危险因素以及可能发生的重大事故。

　　脆弱性分析是在危险因素辨识的基础上,境外中资企业要分析且发生重大事故(事件)后,受其影响的哪些地方容易受到破坏,哪些人员容易受到伤害。脆弱性主要包括受事故(事件)影响的区域(即脆弱区),脆弱区内可能遭受伤害的人员数量和类型,可能遭受的资产破坏或损失以及可能的环境影响等。

　　风险评估是境外中资企业对危险因素可能发生事故(事件)的后果严重程度和可能性的综合描述。风险评估是根据脆弱性分析的结果,分析重大事故(事件)发生的可能性,以及可能造成的破坏(或伤害)程度,在此基础上确定发生重大事故(事件)的风险大小。在做应急管理时,要准确分析重大事故(事件)发生的可能性是不现实的,关键是在充分利用现有信息和技术基础上进行合理评估,相对性的描述发生重大事故(事件)的可能性。境外中资企业可使用风险分析矩阵,以确定事故(事件)的风险等级。

　　(ニ)境外安全突发事件分类及危险性

　　境外中资企业在生产经营过程中,通常存在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全等四种突发事件类型的风险。

　　自然灾害突发事件有造成公司员工伤害、财产损失等风险。重大自然灾害引发的次生事件的危害。生产经营活动过程事故事件可能造成人员中毒、受伤、死亡,生产装置爆炸、着火、损毁等,以及环境污染和生态破坏等。如境外中资石油企业在石油天然气期探开发和钻修井过程中存在井喷失控、着火、有毒有害气体泄漏的危险 油气场站库及炼化装置存在爆炸、着火和有害气体泄漏的危险;海洋石油勒探开发过程中存在海难、环境污染及海洋平台着火爆炸的危险等。

　　突发公共卫生事件有导致员工重大传染病、群体性不明原因疾病、食物中毒、职业中毒等风险。社会公共安全事件类型较多,政治突发事件、政局动荡和战争有造成投资失败、设备损毁、撤离疏散难题、人员伤亡等危险;恐怖袭击事件有造成人员遭绑架、劫持及生产设施遭破坏等危险、造成人员伤亡和重要设施损毁的危险;群体性事件有造成重大社会影响的危险火工品被盗或丢失有造成重大社会影响、社会治安事件的危险;网络与信息事件有造成系统瘫痪、信息破坏、公司声誉损害和不利社会影响的危险;公共文化场所和文化活动突发事件有造成人员受火灾灼伤、踩踏事件、建筑物坍塌等人身伤害和财产损失危险;新闻媒体事件有造成公司形象受损的风险;资本市场突发事件有可能造成公司资本运营风险加大。

　　(三)境外安全突发事件分级

　　按照突发事件性质、严重程度和影响范围因素,对外投资合作企业突发应急事件一般分为:|级突发事件(境内公司总部级)、川级突发事件(境外中资企业级)、川川级突发事件(境外中资企业项目单位级)。

　　三、境外安全突发事件应急管理

　　(一)应急管理体制和机制

　　境外中资企业应该建立健全应急体制和机制,以及相关的应急管理制度。应急管理体制、机制建设在应急管理体系中起到基础作用。

　　(ニ)应急管理体制

　　1.应急管理责任制

　　境外中资企业应实行应急管理工作行政领导负责制和责任追究制。境外中资企业是应对突发事件的责任主体,全面负责突发事件的应急管理。境外中资企业的主要负责人对应急管理工作负全面责任,分管领导对分管业务范围内的应急管理工作负责。

　　2.全员参与的应急管理工作格局

　　做好应急管理工作需要领导的高度重视和职能部门的密切配合,以及全体员工的共同参与。各级组织应把应急管理工作贯穿在工作部署、生产经营活动中。与驻在国(地)政府有关部门、企业所在社区和相关方开展工作联系,形成全员参与、齐抓共管、企地联动的应急管理工作格局。

　　(三)应急运行机制

　　1.突发事件预警机制

　　境外中资企业应建立具备风险分析、监测监控、预测预警、调度指挥功能的应急信息平台,开展经常性的风险隐患普查和监督检查,对事故隐患、重大危险源和重点部位定期进行分析和评估,提高应急预警能力。

　　2.突发事件应急预案启动管理机制

　　境外中资企业应针对不同类型突发事件和不同级别突发事件确定启动条件,建立分级启动机制,下级预案启动后,上一级组织应及时判断回应级别,做好回应准备.

　　3.突发事件应急处置机制

　　境外中资企业应建立突发事件的现场应急处置、抢险救援和现场恢复以及应急协调联动机制。 处于同地区的境外中资企业应建立协调领导联动机制,对突发事件的应急回应、组织协调和救援增援进行联动管理。

　　4.突发事件的信息管理机制

　　境外中资企业应建立突发事件信息报送、发布的相关制度,实行现场信息动态报告制度,开展信息报告和应急值守工作,与相关新闻媒体建立沟通和联系,正确引导舆论和公众行为。

　　5.应急物资储备机制

　　境外中资企业应建立应急物资储备机制,采取区域规划、分级储备、分类管理,逐步完善应急物资储备体系。

　　四、境外安全突发事件管理流程

　　(ー)ー般要求

　　应急组织体系是应急管理体系的基础之一,境外中资企业应确定与应急工作密切相关的职能部门、管理层及岗位,明确其与组织应急工作相关的职责和权限,并形成文件。通过建立和完善应急管理的领导决策层、管理与协调指挥系统以及应急救援队伍,形成完整的应急组织体系。

　　(ニ)应急机构

　　境外中资企业应按照“统一领导、分工负责、部门联动”的原则建立应急组织机构和职责,一般而言,境外中资企业的应急组织机构应由应急领导小组、应急领导小组办公室、应急工作主要部门、应急工作支持部门、地区公司、应急信息组、应急专家组、现场应急指挥部组成。

　　五、编制应急预案

　　应急预案是针对可能发生的突发事故(事件),为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。 是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上,对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

　　应急预案应明确在事故(事件)发生前、发生过程中以及发生后,谁负责做什么、何时做、怎么做,以及相应的策略和资源准备等。

　　建立健全援外项目三级应急预案管理体系:第一级,援外项目实施企业的国内总部应具备该项目的总体应急预案,涵盖可能面临的各类风险以及应对机制、指导原则、基本措施等;第二级,援外项目技术组安全防范领导小组应分别具备该项目潜在风险的各个专项应急预案,针对不同的安全风险,提前制定妥善的应急措施、应急流程等,以人员保护、资产保全为核心,并配套应急资源储备、应急演练等;第三级,操作层安保队伍应具备现场操作手册,一旦发生突发事件,即可按照操作手册实施风险应对工作。

　　六、预防与预警

　　(ー)一般要求

　　境外中资企业应根据企业应急能力情况及可能发生的突发事件的类型及事件特征,有针对性地开展应急监测工作。根据预警信息采取预算行动,并进行应急回应准备。

　　(二)预防
       境外中资企业应按照突发事件类型,结合本企业的应急管理工作现状,描述防止突发事故(事件)发生采取的措施。从完善预案体系、健全规章制度、开展宣传教育、提高员工素质、应急硬件设施建设、新技术开发、强化应急管理等方面采取预防措施,进行应急准备。

　　(三)预警

　　境外中资企业应根据企业应急能力情况及可能发生的突发事件的类型及事件特征,对突发事件确定适宜的监测方法,有针对性地开展应急监测工作,确定收集信息的途径,识别、确定信息的类型,对突发事件信息进行分析,必要时对发生突发事件的可能性及其影响进行评估,如针对驻在国(地)的社会安全状态进行周期性的跟踪评估。

　　境外中资企业通过政府通告、新闻媒体、上级预警、下级报送、 风险评估、应急监测等途径获取突发事件的预报信息,对突发事件发生的可能性和严重程度进行判断。当发生突发事件的可能性和严重程度较大时,发出预警通知,按既有预警程序采取行动,采取预防、消除和消减突发事件及其危害和影响的预警措施,并按程序进行应急回应准备。

　　境外中资企业明确突发事件的预警条件和预警级别,以及预警解除条件。预警条件以突发事件发展趋势的预警信息为依据,把预警工作向前延伸,逐级提前预警,

　　提高预警时效。境外中资企业的预警可分为四级,包括:高风险的红色等级(I级)、较高风险的橙色等级(II级)一股风险的黄色等级(I级)、低风险的蓝色等级(V级).预警信息一旦发出,有关单位应启动相应的应急预案。

　　七、应急恢复

　　(ー)一般要求

　　境外中资企业应及时对突发事故(事件)造成的损失进行评估,对突发事件发生的场所,包括受其影响的区域及时恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定应急恢复计划,以确保应急处置与救援结束后,发生突发事件与受其影响的场所和区域,以及应急资源能及时得到有效的恢复。应急恢复是境外中资企业在突发事故(事件)影响得到初步控制后,为使生产和工作秩序尽快恢复到正常状态而采取的措施或行动。

　　从应急阶段恢复到正常状态需要时间、人员、资金和正确的指挥。境外中资企业应将突发事件发生的原因、造成的损失和影响、应急处置工作的经验和教训,以及恢复重建计划,及时按要求报告上级组织或相关方。

　　(ニ)应急恢复管理

　　境外中资企业应成立应急恢复工作组,执行应急恢复管理等工作。应急恢复工作组的成员应在恢复期间投入足够的时间,应暂时停止正常工作,直到恢复工作结束。应急恢复过程中可能的主要工作有:

　　1.现场警戒和持续监测

　　应急救援结束后,根据人员保护、事故调查等原因需要继续隔离事故(事件)现场,境外中资企业应采取隔离设施将被隔离的事故(事件)现场区城围成警戒区。境外中资企业应对发生突发事件与受其影响的场所和区域进行持续监测,必要时采取其他措施,防止次生事件的发生.

　　2.员工救助

　　在事故(事件)发生时,大部分人员在一定程度上会受到影响而无法全力投人工作,部分员工在重特大事故过后还可能需要救助。

　　3.损失状况评估

　　损失状况评估是应急恢复工作的一个重要功能,通过损失评估明确需要立即修理或恢复的项目,笄确定恢复、重建的方式和规模,另外境外中资企业还应调查并统计应急资源的启用和调配情况,并及时予以恢复、补充和配置。

　　4.事故(事件)调查

　　境外中资企业应及时查明突发事故(事件)的发生经过和原因,总结突发事件应急处置工作的经验和教训。事故调查的目的是找出操作程序、工作环境或安全管理中需要改进的地方,以避免类似事故(事件)再次发生。

　　5.公共关系和联络

　　在应急恢复工作过程中,境外中资企业应与政府部门、社区、相邻企业、承包商和供应商、内部员工等进行必要的沟通和联络,告知应急恢复行动的进展状况,以及对相关方的影响程度。

　　八、应急后评估

　　境外中资企业在突发事故(事件)应急工作结束后,应及时进行应急后评估。应急后评估是指在突发事故(事件)应急工作结束后,为完善应急预案,提高应急能力,对各阶段应急工作进行的总结和评估。应急后评估可以通过日常应急演练和培训,或通过对事故(事件)应急过程的分析和总结,结合实际情况对应急预案以及应急救援过程进行评估,根据评估结果对应急预案以及应急流程进行定期修订。

作者：黎江、高博然

编辑：广汉